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陆伯彬美国重返亚洲战略的问题

发布时间:2019-11-26 17:28:47 编辑:笔名

陆伯彬:美国重返亚洲战略的问题

自从邓小平在20世纪70年代末实施改革开放以来,中国在实力、财富和军力上均获得了巨大的成就,同时仍与世界上的大多数国家保持友好合作关系。直到几年前,中国似乎改变了韬光养晦的做法,日趋强硬的行事作风使邻国疏离、使世界生疑。举例来说,2009年12月,北京在联合国气候变化大会拒绝妥协,激怒了欧美国家。2010年1月美国售台武器后,中国政府首次暂停了中美高层安全对话,并史无前例地宣布对相关美国公司实施制裁(是否造成实质性损害并不清楚)。同年7月,北京愤怒地抗议美韩在黄海的军演计划。9月,北京严厉斥责日本扣押在争议水域冲撞日本海上保安厅船只的中国渔船船长。在这一系列事件之后,到了年底,中国又对民主国家发表了极具敌意的言论,并在诺贝尔委员会把和平奖颁给刘晓波后对挪威实施了经济制裁。在短短的几个月内,中国就让过去多年的“和平崛起”宣言几乎化为乌有。

其间,很多分析人士把中国新近的好战言行解读为中国自信心不断增长的一个信号。潘文(John Pomfret)在《华盛顿邮报》撰文称北京正在表现出一种新的必胜态度。他的分析是中国正在崛起,新增力量使领导人相信他们能前所未有地左右亚洲事务。因此在2010年,奥巴马政府提出了“重返亚洲”战略:一项旨在加强美国与亚洲国家的防务关系和扩大美国海军在亚洲存在的战略转变。这一战略的外交内容在2011年启动:国防部长帕内塔重新向盟友保证美国将在亚太保持长期存在,这些国家很多对中国的崛起抱有戒心,第二年,帕内塔承诺美军会提升对这一关键地区的军力投放。由于担心一个新近强硬的中国正在成为破坏亚太稳定的因素,白宫转而通过加强美国在该地区的存在来打消外界对美国衰落的疑虑。

然而不幸的是,这一战略转变是基于对中国领导力本质的误读。北京的强硬外交不是源于对实力的信心——中国领导人长期以来都清楚中国的军力仍远弱于美国,而是源于对这几年金融危机和社会不安定因素的深层担忧。面对这些挑战,且无法再轻松地立足于经济增长带来的合法性,中国领导人转而以象征性的强硬姿态来安抚民族主义情绪日益严重的民众,以此来维持执政的合法性。

从这个角度来思考中国的行为,美国“重返亚洲”战略的风险显而易见。美国的新政策毫无必要地加深了北京的不安全感,只会激发中国的攻击性,破坏地区稳定,并降低中美合作的可能性。美国应认识到中国的根本性弱点及美国实力优势的持续性,而不是夸大中国的国力而放弃外交接触这一长期政策。正确的对华政策应在保护美国在亚太地区的利益的同时,缓和而不是刺激北京的忧虑。

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纸老虎的咆哮

美国“重返亚洲”战略的制定是基于下述的假设:一个新近强势的中国正挑战着美国利益,破坏着地区稳定,而中国之所以这么做纯粹是因为有这个实力——日益增长的中国军力使得强硬外交比过去更容易和更具吸引力。2010年3月,时任美国太平洋司令部司令的海军上将罗伯特· 威拉德(Robert Willard)在国会作证时表示中国近年来的军事进步相当惊人。然而,事实是美国极大地高估了中国的军事实力。尽管解放军自1979年(当年对越自卫反击战的糟糕表现令解放军颜面扫地)以来有了长足进步,但其实力依然有限。在过去十年间,解放军没有部署过任何能够显着提升实力、足以挑战美国海上优势的新战舰或战机。中国用于对抗美国海军和威慑美国对亚洲冲突进行干预的主要手段仍是一支90年代中期服役的柴油动力潜艇舰队。

关于中国海军现代化的讨论甚嚣尘上,但解放军仅刚开始建造下一代导弹驱逐舰,在数量和质量上都不能与美国的宙斯盾级驱逐舰队相比。直到2011年8月,北京才试水运行第一艘航母,而美国拥有11艘。中国的这艘航母是改造俄罗斯的旧航母而成,吨位也较小。中国正在发展可以攻击美国航母的反舰导弹,但尚未掌握可以部署这些武器的技术。根据五角大楼2011年的中国军事报告,不足30%的中国海军、空军和防空部队及55%的潜艇舰队可被视为现代军队。简而言之,解放军仍无法挑战美国的海上主导地位或改变亚太的力量平衡。

在过去几年间,北京需要担心的问题远非军事弱点这一项。2008年末,中国领导人意识到中国并不能免受全球金融危机的冲击时,由于担心国内失业率可能急剧上升,北京匆匆推出了一个4万亿元的经济刺激计划。但此举令事态更加恶化,造成经济短期不稳定和长期结构不平衡。结果是在2009年到2010年间,中国经历了自上世纪六十年代大跃进以来最严重的经济震荡。

在2009年至2010年间,中国的通货膨胀狂涨十余倍,2010年2月,中国总理温家宝承认经济刺激计划导致的恶性通胀可能会破坏社会稳定。到2009年,主要城市的房价超出中产阶级平均月收入的%,远高于世界银行建议的比例。同时,在2010年初期间,为限制银行贷款,中国央行多次上调银行储备金。尽管如此,通货膨胀依旧上涨。根据2010年6月的一个调查,大约60%的中国人表示物价高得难以承受。与前一年相比,蔬菜价格上涨了大约25%,蒜价上涨了十倍,茶叶的价格上涨了20%。

随着高通胀的肆虐,失业率和贫富差距加大:2009年城市失业率达到1980年以来的高峰。政府尤其担心待业的大学毕业生会破坏中国城市的稳定。2009年超过7百万毕业生待业。因此,政府投入了420亿元安排他们在农村就业。随着经济恶化,甚至连官方媒体《人民》也发表文章承认这一状况,2010年5月的一个标题是:“收入差距达到危险边缘”。该文章引用世界银行的统计,承认中国的贫富差距居世界前列。《人民》警告说“贫富差距可能会激起强烈的仇富情绪”及“警钟正在响起”,反映出领导层担心民众的不满可能会引发反政府行为。文章最后总结道:“中央不可以、也不能忽视这一状况。”

失业率和贫富差距造成的社会不安正是北京一直担心的。根据中国政府数据,“群体性事件”(五人以上破坏社会秩序的非法抗议活动)的数量从2008年的12万起增加到2010年的18万起。2009年的湖北省石首暴乱,7万人与警察对峙。政府智库中国社科院认为这是自1949年以来最严重的街头暴乱。中国社科院的社会学家认为2009年暴力犯罪和社会暴乱数量的增长反映了农村失业问题的恶化,并造成不务正业、边缘人口的增加。2010年新华社资深郭斌生(音译)警告说中国已进入到“社会冲突突出”时期,且“维护稳定的任务…将会非常艰巨。”面临日益严重的社会动荡和延缓合法性危机的需要,北京别无选择,只能对日益扩大的民族主义者(希望中国在世界扮演一个强硬角色)队伍做出让步。

红色黎明

中共长久以来一直通过倡导民族主义来维持执政合法性,但在近几十年的高速增长期间,相对于政治,中国民众更关心经济发展。然而,当2008年全球金融危机发生时,北京无法再单纯地依赖经济成就。同时,国内的民族主义呈上升态势。尽管党内高层决策者清楚中国的缺陷,但很多中国人相信全球金融危机是中国崛起为世界强国的信号。美国在2008年至2009年间陷入衰退,中国经济仍以10%的速度增长。中国领导层竭力宣扬解放军诸如反海盗行动、航天计划、先进战机试飞等成就,向民众表明中国正在追上美国,应采取一种更加强硬的外交政策。

2010年美国宣布对台军售后,中国的意见领袖和日益活跃的民主张对参与军售的美国国防公司实施制裁。中国国防大学战略研究院前所长、海军少将杨毅呼吁中国应让美国明白“害人害己”的道理。同样地,中国军事科学学会副秘书长罗援少将坚称是时候与美国“算账”了。人民和上的中国民立刻响应,要求中国断绝与美国的外交关系,并开始向伊朗、朝鲜和巴基斯坦出口武器。

然后在2010年9月,因日方扣押中国船长引发的中日争端成为中国络最热门的事件——反映出民众对这一事件的愤怒程度。门户站充斥着要求日本立即无条件放人的言论。中国社科院资深日本研究专家冯昭奎在官方媒体宣称“现在已不是可以任意欺凌中国的年代了。”尽管中央政府试图缓和民众情绪,但号召抗议的信息在上流传,引发的示威活动不仅出现在日本驻华使馆门口,而且还出现在中国外交部大楼门口。

由于民族主义情绪高涨及国内的政治和经济困局,担心中共声望和社会骚乱的中国领导人迎合民族主义者,采取了强硬的外交和辞令。结果就是北京在2009年至2010年间不愿妥协的外交姿态,此举疏离了邻国和世界各国。这一新的外交姿态在东亚敲响了中国崛起的警钟,转而导致美国决心来维持地区力量平衡。

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接触政策的终结

奥巴马“重返亚洲”战略的一些内容是建立在前几届政府的政策之上。至少自1997年(美国首次把一艘潜艇从欧洲调到关岛)始,华盛顿就一直在加大对亚太地区的兵力投入。克林顿和小布什政府任上向关岛和日本派遣了全部主要海军和空军武器系统,与新加坡合作在樟宜海军基地建造了航母设施,并加强了与日本、菲律宾的防务合作。小布什政府向太平洋地区又增派了一艘航母,五角大楼在2005年宣布美国会向亚洲派遣六成的美国潜艇。在阿富汗和伊拉克战争期间,太平洋地区的军事经费仍保持高位。

这些政策是对中国崛起的有效回应。但中国在2009年和2010年间表现出不愿妥协的立场之后,华盛顿面临了一个信用问题:美国的东亚盟友怀疑深陷自大萧条后最严重经济危机的美国能否对付一个看起来越发自信和具有实力的中国。主要为了缓和这些疑虑,美国开始证实其有能力维持该地区的力量平衡。

奥巴马政府的“重返亚洲”战略包括加大前几届政府的努力。华盛顿扩大了与日本的海军联合演习——为保卫争议岛屿做准备,与菲律宾达成了新的军售协议,最近又于2012年4月同意向澳大利亚派遣海军。奥巴马政府还恢复了与印尼、新西兰的防务合作。这些政策已经使美国的盟友确信华盛顿维护地区稳定的决心。

但奥巴马政府同时也推翻了“对华接触”这一长期政策,转而采取代价高昂到与中国的威胁不成比例的先发制人措施。对于南海的岛屿争端,过去几届政府均能够通过表明美国的利益(维持航运自由)来威慑各方诉诸武力的想法。然而,奥巴马政府的国务卿希拉里却直接把美国拉入了这场主权纠纷复杂的争端中。2010年7月,希拉里在河内与除中国之外的其余争端各方进行深入讨论之后,宣布支持菲律宾和越南的谈判立场。这一决定令人费解,因为这些岛屿除了渔业外几乎没有经济价值,也没有矿产资源,而且由于面积太小无法提供军事活动的空间,更没有战略意义。

美国还毫无必要地通过扩大在东亚的军事存在来挑战北京。认识到韩国军队无需大量美国援助即能抵御朝鲜威胁,小布什政府从韩国撤出了四成的美国部队,中止了在汉城和三八线之间驻军,并减少了美韩军演的规模和频率。奥巴马政府则扭转了这一趋势。在过去三年里,美国与韩国开展了自朝鲜战争以来最大规模的联合军演,并增加了在韩国的美国驻军。华盛顿和首尔还达成了多项新的防务协议,今年年初,五角大楼不顾韩国军力已远超朝鲜的事实,宣布了提升驻韩美军能力计划。

与此同时,美国还加强了在印度支那的存在。自上世纪九十年代初起,历届美国政府都拒绝了越南希望从实质上提升两国防务关系的愿望。华盛顿明白想要与北京建立合作关系,就必须承认中国在该地区的战略利益要远高于美国。但在2010年,国务卿希拉里和时任国防部长盖茨均访问河内(希拉里去了两次)。希拉里呼吁建立一个美越战略伙伴关系,2010年来,美国自越战之后首度与越南举行了海军联合演习。自此,美国每年都会与越南海军举行军演,在2011年,两国签署了一个防务合作备忘录。同时,美国还加强了与柬埔寨的合作。柬埔寨在2010年加入了由美国主导的联合海上战备和训练(Cooperation Afloat Readiness and Training)——该地区的年度双边海军系列演习。同年,希拉里毫不顾忌地警告金边说不要太过依赖中国。

最后,奥巴马政府倡导了一个南海海上联盟。作为美国与菲律宾、越南关系的补充,日本也与上述两国签署了战略伙伴关系,以扩大彼此的防务合作和军事交流。今年,澳大利亚、日本和韩国军队首次参与了美菲代号为“肩并肩”的年度军演。

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安抚而非对抗

即使美国把对中国民族主义式外交的反应局限于加强与亚太盟友的防务关系,中国领导人也不会高兴。但这些步骤对美国的安全是必须的,且针对的国家远离中国边境,建立在往届政府的政策之上。然而,当华盛顿直接介入中国的领土争端并扩大在中国周边的存在,北京自然会把这一背离过去的政策视为无理、扩张主义和威胁。正如一个大国面对恶化的战略环境所会做的那样,对美国的“重返亚洲”战略,北京采用实质性政策反制美国,而不是像过去那样仅仅停留于强硬的外交辞令。

其中一个结果就是中国放弃了利用影响力来促使朝鲜弃核。自2011年起,北京大幅增加了对平壤的粮食援助,从朝鲜进口更多的矿产资源,并加大对朝鲜矿产业、基础设施和制造业的投资。中国不再支持朝核问题的六方会谈,迫使华盛顿只能寻求与平壤的双边谈判。同时,朝鲜仍在提升核武器实力。

解放军还对那些加强与美国防务合作的邻国施加压力。2011年春,中国巡逻船在争议水域骚扰越南地震勘探船,数名中国军官主张对越南动武,北京与河内的关系恶化。同样地,今年初中国与菲律宾就黄岩岛争端发生海上对峙,表明北京将对那些在领土争端中依赖美国支持的国家采取反制措施。中国派出全副武装的巡逻船捍卫领土主张,在菲律宾军舰撤出后保持了长期巡航。还是今年,中国的石油公司前所未有地宣布了在争议水域开钻油井的计划——其他争端国家在这个水域已勘探多年,解放军成立了三沙警备区专门负责捍卫南海的领土主张。此后,中国继续加强在争议水域和岛屿的存在。

所有这些事件表明,奥巴马政府的“重返亚洲”战略并没有促成亚洲稳定。正相反:这个战略使该地区更加紧张和更易产生冲突。军用飞机和海军舰艇现在充斥着亚太地区的空域和海域。美国则承担着为这些在战略上和经济上均无关紧要的小岛卷入冲突的风险。

美国的“重返亚洲”战略还将进一步受到民族主义兴起——不仅仅指中国,还包括日本、菲律宾和越南——这一大环境的干扰。今年9月,日本的反华情绪迫使东京购买中日争议岛屿(中国称钓鱼岛,日本称尖阁诸岛)。在反华积极分子、东京都知事石原慎太郎表示购岛意图之后——此举肯定会激怒北京,日本政府决定由自己购买而不是单纯地禁止购岛行为。尽管如此,日本的这一举动还是挑战了中国的领土主张,并引发了蔓延至全中国的反日游行,导致在华日企和政府财产遭到大肆破坏。这场民族主义大游行加剧了中日的紧张关系。至少14艘中国海监船以及数百艘中国渔船驶入该争议岛屿海域。

与此同时,中国在东亚以外的地区挑战美国利益,抛弃了两国在“重返亚洲”战略前形成合作关系。2006年至2010年间,中国对五项联合国安理会制裁伊朗的决议投了赞成票,在 2012年,北京威胁要否决制裁伊朗石油出口的决议。2012年1月,美国、欧洲和日本同意制裁伊朗石油出口后,北京与德黑兰就购买伊朗石油达成新的协议。此外,北京还阻碍了华盛顿制止叙利亚流血冲突的努力和美国在联合国的提议,与莫斯科一起支持叙利亚政权。

华盛顿在中国周边越发频繁的活动促使北京得出结论:即美国抛弃了自冷战结束后作为对华政策基石的战略接触政策。与往届政府相比,奥巴马政府对中国在周边地区的合法安全利益置若罔闻,甚至包括那些非美国战略要地。通过威胁中国及挑战中国对争议岛屿的主权要求,华盛顿促使中国领导人相信,只有采取强硬政策才能确保一个正在崛起中国的安全。这就引出了“重返亚洲”战略的讽刺意味:一项旨在制衡崛起中国的战略反而激发了中国的好战性,并让中国对“合作”失去信心。

“重返亚洲”战略已然损害了美国的安全利益,且代价只会越来越大。如果华盛顿继续一意孤行,中国对美国政策的抵触将势必增强,进而阻碍两国在贸易、全球经济稳定等一系列关键问题上的双边 合作。当中国反制美国在其周边不断扩大影响力及中国与美国盟国因一些无关紧要的争议岛屿而摩擦之时,东亚地区将很有可能爆发冲突。

这种情形完全可以避免。对于中国的强硬外交,美国可以采取既能维持地区秩序又能降低美中冲突的政策应对。在未来几年,华盛顿应重新调整亚洲政策,以恢复前几届政府的共识:扩大美军在东亚的存在不是美国安全的关键,美国应避免介入东亚复杂的领土纠纷。因为美国海军将继续主导亚洲海洋,美国可以向盟友保证对抗衡中国的决心,同时悄然地从该地区的海洋领土争端抽身并减少在中国周边地区的存在。随着中国崛起,一个克制的政策比危言耸听更符合美国的国家安全。

【相关信息】

作者:陆伯彬(Robert S. Ross)系美国波士顿学院政治学教授,哈佛大学费正清东亚研究中心研究员,着有《中国的安全政策:结构、实力和政治》一书。

原文“The Problem With the Pivot”刊登于美国《外交季刊》2012年冬季刊。

美国外交关系委员会作为美国历史最悠久、最重要的外交思想库,其政策设想一贯秉持服务于美国政府、美国国家利益的目的,并与政府建立起了长期合作关系。《外交季刊》作为外交关系委员会的旗舰刊物,较为明确地反映着美国官方对一系列对外政策所持的态度和立场。

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